Preguntas frecuentes sobre la importancia de la Ley de Presupuesto Público (aspectos generales)

Referencia bibliográfica: Agenda Magna: Preguntas frecuentes sobre la importancia de la Ley de Presupuesto Público (aspectos generales); publicada en Agenda Magna el 23 de enero de 2009.

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PREGUNTAS Y REPUESTAS

Esta información está disponible en el Portal de Transparencia Económica al que se puede acceder a través de la página web del Ministerio de Economía y Finanzas (www.mef.gob.pe). La información contenida en este documento es de carácter referencial y no debe interpretarse como una recomendación para decisiones de inversión específica. La reproducción de este documento es parcial.

1. ¿Qué es el presupuesto público? ¿Para qué sirve?

Tradicionalmente se dice que el presupuesto es la expresión financiera de lo que el gobierno pretende llevar a cabo en un período determinado (por lo general, un año). En su concepción más moderna, el presupuesto es un importante instrumento de programación económica y social al posibilitar la identificación de los objetivos que el Estado pretende alcanzar. También es un instrumento de administración pues constituye una «guía de acción» que permite minimizar las decisiones improvisadas. A nivel macroeconómico, el presupuesto es el instrumento principal de la política fiscal.

2. ¿Cuál es la estructura normal que contiene todo presupuesto del Estado?

El Presupuesto contiene el total de ingresos y gastos contemplados para el correspondiente año fiscal. La estructura del presupuesto muestra todos los ingresos y los gastos del Sector Público. Se considera como ingreso toda operación que sirve como mecanismo de financiamiento y como gasto toda transacción que implica un uso de esos fondos. El Presupuesto debe estar equilibrado entre sus ingresos y egresos y está prohibido autorizar un gasto sin el financiamiento correspondiente.

3. ¿Cuáles son los principales rubros de ingresos?

El rubro de ingresos está compuesto por Ingresos Corrientes, Ingresos de Capital, Transferencias y Financiamiento.

4. ¿Qué son los Ingresos Corrientes?

Son los recursos financieros que se obtienen de modo regular o periódico, y que no alteran de manera inmediata la situación patrimonial del Estado. Entre los cuales se encuentran:

a)    Impuestos: A la Renta, al Patrimonio, a la Importación, a la Producción y Consumo, Otros Documentos Valorados, etc.

b)    Tasas: De Administración General, de Justicia y de Policía, de Educación, de Salud, de Vivienda y Construcción, Agropecuarios y de Recursos No Minerales, de Industria, Minería y Comercio, de Transportes y Comunicaciones, entre otros.

c)    Contribuciones: Para Pensiones, para Capacitación e Investigación, por Obras Públicas, otros.

d)    Venta de Bienes: Agropecuarios y Minerales, Industriales, de Transportes, Comunicaciones y Almacenaje, de Educación, Recreación y Cultura, de Salud, otros.

e)    Prestación de Servicios: Agropecuarios y Minerales, Industriales, de Transportes, Comunicaciones y Almacenaje, de Educación, Recreación y Cultura, de Salud, otros

f)    Rentas de la Propiedad: De la Propiedad Real, de la Propiedad Financiera, otros.

g)    Multas, Sanciones y Otros: Multas y Análogas, Sanciones, otros.

h)    Otros Ingresos Corrientes.

5. ¿Qué son los ingresos de capital?

Son los recursos financieros que se obtienen de modo eventual. Entre su característica principal está la de alterar la situación patrimonial del Estado. Se incluye también la recuperación del capital colocado a préstamo. Entre los cuales se encuentran:

a)    Venta de Activos: Inmuebles (Excepto Terrenos), Terrenos Urbanos y Rurales, Vehículos, Equipos y Maquinarias (Usados), otros.

b)    Amortización por Prestamos concedidos (Reembolsos).

c)    Otros Ingresos de Capital.

6. ¿Qué son las Transferencias?

Son los recursos financieros no reembolsables provenientes de agencias internacionales de desarrollo, gobiernos, instituciones y organismos internacionales, así como de otras personas naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Se considera las transferencias provenientes de las Entidades Públicas y Privadas sin exigencia de contraprestación alguna.

7. ¿En qué consiste el rubro Financiamiento?

Son aquellos recursos provenientes de operaciones oficiales de crédito de fuente interna y externa efectuadas por el Estado, así como las garantías y asignaciones de Líneas de Crédito. Dentro de dichos ingresos se considera la emisión de Bonos. Asimismo, se incluye los saldos de balance de ejercicios anteriores que financiarán gastos en el año fiscal vigente.

Se diferencian en los siguientes conceptos:

a)    Operaciones Oficiales de Crédito

Operaciones Internas

Operaciones Externas

b)    Saldos de Balance

Saldo de Ejercicios anteriores.

8. ¿Cuáles son las fuentes de financiamiento del presupuesto?

Las fuentes de financiamiento son:

9. ¿Cuáles son los principales rubros del gasto?

Conforme al Clasificador de los Gastos Públicos, los rubros de Gasto son: Gastos Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de Deuda.

10. ¿Qué son los Gastos Corrientes?

Se clasifican en esta categoría todos los gastos destinados al mantenimiento u operación de los servicios que presta el Estado.

11. ¿Qué son los Gastos de Capital?

Se clasifican en esta categoría los destinados al aumento de la producción o al incremento inmediato o futuro del patrimonio del Estado.

12. ¿Qué es el Gasto en Servicio de la Deuda?

Se clasifican en esta categoría todos los gastos destinados al cumplimiento de las obligaciones originadas por la deuda pública, sea interna o externa.

13. ¿Cuáles son las etapas del proceso presupuestario de un ejercicio determinado?

Las Etapas en el Proceso Presupuestario son:

1.    Programación

2.    Formulación

3.    Aprobación

4.    Ejecución

5.    Control

6.    Evaluación.

14. ¿Cuáles son las instituciones que participan en el proceso de formulación y aprobación del Presupuesto?

Dentro del Poder Ejecutivo:

• La Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP): Es la responsable de la confección del ante proyecto de ley de presupuesto, en coordinación con todas las entidades públicas, dentro de los parámetros macroeconómicos indicados por el Vice Ministerio de Economía. Para tal efecto se realizan talleres y reuniones de coordinación y discusión con cada Pliego Presupuestal durante los meses de Junio y Julio.
• El Vice Ministro de Hacienda: Revisa el anteproyecto, junto con los proyectos de Endeudamiento y Equilibrio Financiero.
• Ministro de Economía: Revisa y hace suyo los anteproyectos y lo presenta al Consejo de Ministros.
• El Consejo de Ministros: Evalúa, debate y aprueba los anteproyectos y dispone su remisión ahora en calidad de Proyecto de Ley de Presupuesto junto con el Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero y el Proyecto de Ley de Endeudamiento del Sector Público al Congreso de la República, dentro del plazo que vence el 30 de agosto de cada año.

Dentro del Poder Legislativo:

• Sustentación ante el Pleno: El presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economía sustentan ante el Pleno los proyectos remitidos. Inmediatamente, los proyectos son publicados en el diario Oficial El Peruano y derivados a la Comisión de Presupuesto.
• Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República. Esta Comisión recibe en primera instancia, los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo y debaten su aprobación. Entre el 11 y el 22 de octubre, los ministros acuden al Congreso y exponen y sustentan ante esta Comisión, las metas macroeconómicas, ingresos y egresos de sus respectivos sectores.
• Pleno del Congreso: Es la instancia revisora, que debate y aprueba (o no) la Ley de Presupuesto. El presidente de la Comisión de Presupuesto sustenta ante el Pleno del Congreso los dictámenes de Presupuesto, Equilibrio Financiero y Endeudamiento Externo. También participan el Ministro de Economía, el presidente de la Corte Suprema; la Fiscal de la Nación; el presidente del Jurado Nacional de Elecciones y el Defensor del Pueblo. Para su aprobación se requiere el voto de la mitad más uno de los congresistas presentes. Si el Congreso no aprueba el proyecto, entrará en vigencia el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo. El presidente promulga la ley mediante Decreto Legislativo.
• La Constitución indica que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto. El Congreso no puede aprobar tributos predeterminados, salvo por solicitud del Poder Ejecutivo.

15. ¿Cuáles son las instituciones que participan en el proceso de ejecución del presupuesto?

Ejecución del presupuesto: Participan las siguientes instituciones:

• Dirección Nacional de Presupuesto Público: Determina la Asignación y Previsión Trimestral.
• El Pliego presupuestal: Detalla y mensualiza la Asignación y Previsión Trimestral.
• DNPP: Emite el Calendario de Compromisos.
• Unidades ejecutoras: Son las unidades de gasto ubicadas en los Pliegos Presupuestarios que realizan diariamente las operaciones presupuestales.
• Dirección General de Tesoro Público: Autoriza los giros conforme a los Calendarios de Compromisos que autoriza la Dirección Nacional del Presupuesto Público.
• Banco de la Nación: Actúa como el órgano de recaudación de los ingresos públicos así como agente financiero del Estado. También efectúa los pagos a los servidores, pensionistas y proveedores del Estado.

16. ¿Cuáles son las instituciones que participan en el proceso de control del presupuesto?

Control del presupuesto: Participan

• Dirección Nacional del Presupuesto Público: Realiza el seguimiento de los niveles de ejecución de los ingresos y de los gastos respecto al presupuesto autorizado y sus modificaciones.
• Contraloría General de la República y órganos de control interno de los Pliegos Presupuestarios: Supervisan el uso de los fondos y desarrollan las funciones específicas que señala las normas de control.
• El Congreso de la República fiscaliza la ejecución presupuestaria.

17. ¿Qué entidades no están comprendidas en el presupuesto público del Gobierno Central? ¿Por qué?

No están comprendidas aquellas entidades que dada su naturaleza han sido excluidas por las disposiciones de la Ley Anual de Presupuesto del Gobierno Central. Estas entidades son: El Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y Seguros y los Gobiernos Locales. Asimismo, aquellas cuyas operaciones no son financiadas por el Tesoro Público:

• Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat)
• Superintendencia Nacional de Aduanas (Aduanas)
• Superintendencia Nacional de Servicio de Saneamiento (Sunass)
• Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel)
• Organismo Supervisor de la Inversión en Energía (Osinerg)
• Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran)
• Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores (Conasev)
• Comisión de Zonas Francas, Industriales y Turísticas
• Centros de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios (Ceticos).
• Comisión de Tarifas de Energía (CTE)
• Fondos creados por dispositivo legal expreso que cuenten con personería jurídica así como las Entidades que los administran, siempre que éstas no reciban transferencias de la Fuente de Financiamiento «Recursos Ordinarios».
• Adicionalmente, están excluidas las Entidades que se encuentran sujetas expresamente al Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE), es decir, las empresas públicas y Essalud.

18. ¿Cómo se aprueba el presupuesto de las municipalidades?

La Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica de Municipalidades otorgan a las Municipalidades del país autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia.

En tal sentido, el Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) de cada Municipalidad es aprobado por el Concejo Municipal -a más tardar el 15 de diciembre de cada año- y promulgado mediante Resolución de Alcaldía.

En el caso de los Organismos Públicos Descentralizados de los Gobiernos Locales y sus empresas, los Presupuestos Institucionales de Apertura, se aprueban mediante Resolución de la más alta autoridad ejecutiva, previo acuerdo del Directorio o Consejo de Administración de ser el caso en el plazo antes mencionado.

La aprobación del Presupuesto Institucional de Apertura de las Municipalidades y de sus Organismos Públicos Descentralizados se realiza a nivel de Pliego, Fuentes de Financiamiento, Función, Programa, Subprograma, Actividad, Proyecto, Categoría del Gasto, Grupo Genérico de Gasto, Modalidad de Aplicación y Específica del Gasto.

19. ¿Qué es un pliego presupuestario?

Son las Entidades del Sector Público, a las que se le aprueba una asignación en el presupuesto anual para el cumplimiento de las actividades y proyectos a su cargo, de acuerdo a los objetivos institucionales determinados para un año fiscal. La creación o supresión de los pliegos presupuestarios se autoriza por ley.

20. ¿Es posible que una institución sobrepase su presupuesto anual? ¿Qué se hace en esos casos?

De acuerdo con lo establecido en las Normas I y II del Titulo Preliminar de la Ley N° 27209 – Ley de Gestión Presupuestaria del Estado, se encuentra prohibido incluir autorizaciones de gasto que no cuenten con el financiamiento correspondiente, debiendo mantener el equilibrio correspondiente, por lo tanto no es posible que un Pliego Presupuestario realice gastos que no haya previsto y que no cuenten con el financiamiento debido.

Sin embargo, en el supuesto que el Pliego capte, obtenga o recaude mayores ingresos durante el ejercicio, podrá gestionar la aprobación de un Crédito Suplementario a su Presupuesto, vale decir, una ampliación a su marco presupuesta, si este no fuera el caso y el Gasto por su naturaleza y coyuntura no pudo ser previsto en el Presupuesto de la Entidad se podrá habilitar excepcionalmente una transferencia con cargo a la Reserva de Contingencia del Ministerio de Economía y Finanzas, a fin de preservar el equilibrio presupuestario.

21. ¿Qué requiere una institución para ampliar o modificar su presupuesto?

Requiere cumplir con los requisitos que señala la normatividad vigente:

El presupuesto de una Institución se modifica según lo siguiente:

• Créditos Suplementarios,
• Habilitaciones y Transferencias de Partidas:

Se denominan Créditos Suplementarios, a los incrementos de los montos de ingresos y egresos autorizados en la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público, debiendo ser aprobados por Ley.

Se denominan Habilitaciones y Transferencias de Partidas, a los traslados de recursos entre Pliegos Presupuestarios, debiendo ser autorizados por Ley.

22. ¿Cómo se modifica el Presupuesto de la República cuando los ingresos no son los esperados o no se alcanzan las tasas de crecimiento?

El Presupuesto de la República que aprueba el Congreso de la República y que constituye una autorización máxima de gasto, sólo puede ser modificado por Ley o norma de rango similar, reduciendo excepcionalmente los marcos presupuestales aprobados para los respectivos Pliegos Presupuestarios. Adicionalmente, el Poder Ejecutivo podrá dictar medidas de austeridad y racionalidad que permitan reducir el gasto público, concordante con la menor consecución de los ingresos públicos. Durante la Ejecución Presupuestaria la Dirección Nacional del Presupuesto Público a través de la Asignación y Previsión Trimestral y el Calendario de Compromisos logra compatibilizar el presupuesto con la real disponibilidad de recursos fiscales.

23. ¿Cómo obtiene su presupuesto una entidad creada en el ejercicio en ejecución?

Los Pliegos Presupuestarios se crean por Ley expresa, debiendo la propia Ley precisar la Fuente de Financiamiento de los recursos públicos que se utilizarán para su implementación y su funcionamiento. Cumplido ello se formula su presupuesto.

24. ¿Qué diferencia hay entre un presupuesto funcional y un presupuesto por sectores?

La Ley de Gestión Presupuestaria del Estado – que regula el marco para la formulación y ejecución del presupuesto-, establece 16 funciones básicas del Estado (Legislativa. Educativa, Seguridad, etc.). En estas 16 funciones, se describen las acciones que el Estado debe desarrollar. Un presupuesto por sectores identifica Pliegos o Entidades responsables de desarrollar dichas funciones.

Cada una de las 16 funciones se desagregan en Programas, Sub-programas y éstos, a su vez, en actividades o en proyectos. En cambio un presupuesto por sectores, identifica las Unidades Ejecutoras, los Pliegos Presupuestarios y Sectores Institucionales responsables de la ejecución del presupuesto.

25. ¿Cómo se puede entender mejor el presupuesto público?

Tradicionalmente, la lectura del presupuesto se ha hecho preguntando ¿cuánto ha recibido tal sector?: Educación, Defensa, Industria, etc. y se comparan con lo que se recibió el año anterior y según eso se dice «se incrementó o disminuyó el énfasis en determinados temas». No se comprende que, por ejemplo, todo el gasto que hace el Estado en saludo o educación no se hace sólo a través de los ministerios de Salud o Educación, sino también a través de otras dependencias.

En ese sentido, no se hace el análisis por las funciones que desarrolla el Estado: Función Legislativa, Judicial, Educativa, Defensa, Seguridad, etc, funciones que comprenden la acción de diversas dependencias del Estado y no del ministerio o la entidad que lleva ese nombre. Lo más importante en materia presupuestaria es saber «para qué se destinan los fondos públicos» y no necesariamente «a través de qué sector o entidad se hace».

Este análisis puede lograrse utilizando la clasificación funcional establecida en la Ley de Gestión Presupuestaria. La mejor forma de analizar el Presupuesto es a través de las 16 funciones establecidas por ley y por los 56 programas en que estas funciones se desagregan. Este tipo de evaluación nos conducirá a una percepción más adecuada de lo que persigue el gobierno con la asignación de los recursos.

26. ¿Los ciudadanos pueden fiscalizar la ejecución del presupuesto?

Si. A través del Portal de Transparencia Económica, ingresando al módulo «Gobierno Central», los ciudadanos pueden saber no sólo los montos asignados a cada institución sino además, en qué gastan mensualmente los recursos asignados, es decir, cómo se va ejecutando el presupuesto. Asimismo, a través de la Cuenta General de la República, los ciudadanos pueden conocer la información consolidada de todas las unidades y pliegos presupuestarios del Estado, incluyendo a los gobiernos locales.

27. ¿Cómo se mide el cumplimiento de los objetivos presupuestarios?

Se mide a través de la Evaluación de los Planes Estratégicos Institucionales y los Planes Estratégicos Sectoriales de carácter Multianual (Los llamados PESEM), que son aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Presidencia del Consejo de Ministros. Los Planes constituyen un importante instrumento para ejecutar y medir el cumplimiento de los objetivos presupuestarios.

28. ¿Cómo se relaciona el presupuesto con la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal?

La Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal, vigente desde el año 2000, busca asegurar que los gobernantes respeten los grandes equilibrios macroeconómicos y la disciplina fiscal. Para ello, establece límites en el déficit del sector público y exige la formulación de un Marco Macroeconómico Multianual – MMM, en la que el gobierno haga público sus proyecciones macroeconómicas para los siguientes tres años.

La Ley de Presupuesto, precisamente, se formula en base a las proyecciones contenidas en el MMM y también se preocupa por que los ingresos respondan a los gastos, de tal manera de no incurrir en déficits fiscales, tal como lo señala la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.

29. ¿Cómo se clasifican las entidades para efectos presupuestarios?

Para efectos presupuestarios, las entidades se clasifican en entidades del Gobierno Central y de las Instancias Descentralizadas, en concordancia con la Constitución Política del Perú, artículo 77°; clasificación que se verifica en la Ley Anual de Presupuesto Público.

30. ¿Qué es la reserva de contingencia?

La Reserva de Contingencia, constituye una Asignación Presupuestal Global, dentro del presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas, destinada a financiar los gastos que por su naturaleza y coyuntura no pueden ser previstos en los Presupuestos de las Entidades de Sector Público.

31. ¿Qué es el Fondo de Estabilización Fiscal?

Constituye un Fondo adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas cuyos recursos son intangibles y deben ser depositados en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) o en el exterior; en este último caso, se seguirán criterios similares a los que utiliza el Banco Central de Reserva del Perú para las reservas internacionales. Bajo ninguna circunstancia, los recursos del FEF podrán constituirse en garantía o aval sobre préstamos u otro tipo de operación financiera.

Dichos recursos se podrán utilizar:

• Cuando en el año fiscal correspondiente se prevea una disminución en los ingresos corrientes de la fuente de financiamiento de recursos ordinarios, expresados como un porcentaje del PBI, mayor a 0,3% (tres décimas del uno por ciento) con respecto del promedio de la misma relación de los últimos 3 (tres) años, ajustados por el efecto de los cambios significativos en la política tributaria. En este caso, se podrán utilizar recursos hasta por un monto equivalente a la disminución de ingresos que exceda el limite de 0,3% (tres décimas del uno por ciento) del PBI antes señalado y hasta el 40% (cuarenta por ciento) de los recursos de dicho Fondo. Estos recursos se utilizarán prioritariamente para cubrir gastos de programas focalizados destinados al alivio de la pobreza; y
• En las situaciones de excepción previstas en el Artículo 5° de la Ley N° 27245 – Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal.

32. ¿Qué son las contingencias o los pasivos contingentes? ¿Se incluyen en el presupuesto?

Constituye un pasivo del Estado que potencialmente puede convertirse en una obligación real de largo plazo. Generalmente los principios contables no permiten registrar este tipo de deuda. En consecuencia por su naturaleza no están incluidas en el presupuesto.

33. ¿Qué normas son claves en materia presupuestaria?

A nivel constitucional, el Capítulo IV Artículo 81 del Título III de la Constitución Política del Perú, que establece los lineamientos generales del proceso presupuestario. A nivel Legislativo, está normado principalmente por las Leyes: la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal Nº 27245, la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado Nº 27209 y Leyes Anuales de Presupuesto del Sector Público. A nivel del Ejecutivo están las Directivas que emite la Dirección Nacional del Presupuesto Público y otras normas de excepción.

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